Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union

Vom 19.8.2007, verkündet in BGBl I Jahrgang 2007 Nr. 42 vom 27.8.2007.

Anlass und Inhalt des Gesetzes lt. Entwurfsbegründung (BT-Drs Nr. 16/5065)

A. Ziel

Auf der Grundlage des EG-Vertrags, der zum schrittweisen Aufbau eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts die Annahme von Maßnahmen in den Bereichen Asyl, Einwanderung und zum Schutz der Rechte von Drittstaatsangehörigen vorsieht, sind im Zeitraum von November 2002 bis Dezember 2005 zehn Richtlinien der Europäischen Gemeinschaft aus dem Bereich des Ausländer- und Asylrechts erlassen worden. Zudem ist das Aufenthaltsrecht der Unionsbürger in einer Richtlinie neu geordnet worden. Diese Richtlinien bedürfen der Umsetzung in das nationale Recht, soweit dieses nicht bereits mit den harmonisierten Regelungen in Einklang steht.

Der Gesetzentwurf dient der vollständigen bzw. weiteren Umsetzung der folgenden Richtlinien in das innerstaatliche Recht:

1. Richtlinie 2002/90/EG des Rates vom 28. November 2002 zur Definition der Beihilfe zur unerlaubten Ein- und Durchreise und zum unerlaubten Aufenthalt (ABl. EG Nr. L 328 S. 17),

2. Richtlinie 2003/86/EG des Rates vom 22. September 2003 betreffend das Recht auf Familienzusammenführung (Familiennachzugsrichtlinie ­ ABl. EU Nr. L 251 S. 12),

3. Richtlinie 2003/110/EG des Rates vom 25. November 2003 über die Unterstützung bei der Durchbeförderung im Rahmen von Rückführungsmaßnahmen auf dem Luftweg (ABl. EU Nr. L 321 S. 26),

4. Richtlinie 2003/109/EG des Rates vom 25. November 2003 betreffend die Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen (Daueraufenthalt-Richtlinie ­ ABl. EU 2004 Nr. L 16 S. 44),

5. Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten der Europäischen Union frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/380/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/ 365/EWG und 93/96/EWG (Freizügigkeitsrichtlinie ­ ABl. EU Nr. L 229 S. 35),

6. Richtlinie 2004/81/EG vom 29. April 2004 über die Erteilung von Aufenthaltstiteln für Drittstaatsangehörige, die Opfer des Menschenhandels sind oder denen Beihilfe zur illegalen Einwanderung geleistet wurde und die mit den zuständigen Behörden kooperieren (Opferschutzrichtlinie ­ ABl. EU Nr. L 261 S. 19),

7. Richtlinie 2003/9/EG des Rates vom 27. Januar 2003 zur Festlegung von Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (Richtlinie Aufnahmebedingungen ­ ABl. EU Nr. L 31 S. 18), 8. Richtlinie 2004/83/EG des Rates vom 29. April 2004 über Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Flüchtlinge oder als Personen, die anderweitig internationalen Schutz benötigen, und über den Inhalt des zu gewährenden Schutzes (Qualifikationsrichtlinie ­ ABl. EU Nr. L 304 S. 12), 9. Richtlinie 2004/114/EG des Rates vom 13. Dezember 2004 über die Bedingungen für die Zulassung von Drittstaatsangehörigen zwecks Absolvierung eines Studiums oder Teilnahme an einem Schüleraustausch, einer unbezahlten Ausbildungsmaßnahme oder einem Freiwilligendienst (Studentenrichtlinie ­ ABl. EU Nr. L 375 S. 12), 10. Richtlinie 2005/71/EG des Rates vom 12. Oktober 2005 über ein besonderes Zulassungsverfahren für Drittstaatsangehörige zum Zweck der wissenschaftlichen Forschung (Forscherrichtlinie ­ ABl. EU Nr. L 289 S. 15), 11. Richtlinie 2005/85/EG des Rates vom 1. Dezember 2005 über Mindestnormen für Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Zuerkennung und Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft (Verfahrensrichtlinie ­ ABl. EU Nr. L 326 S. 13).

Die Richtlinien über den Familiennachzug und die langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen, die Opferschutzrichtlinie, die Studentenrichtlinie und die Forscherrichtlinie dienen der Harmonisierung der Bedingungen für die Zulassung und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen. Die Richtlinie zur Definition der Beihilfe zur unerlaubten Ein- und Durchreise und zum unerlaubten Aufenthalt sowie die Richtlinie über Rückführungsmaßnahmen auf dem Luftwege enthalten Regelungen zum Schutz und zur Bekämpfung von illegaler Einwanderung in die Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Die Freizügigkeitsrichtlinie fasst zum einen die bestehenden europäischen Rechtsakte zum Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten der Europäischen Union frei zu bewegen und aufzuhalten, zusammen und führt zum anderen neue Vorgaben zur Erleichterung der Ausübung der Freizügigkeit ein. Die zur Umsetzung anstehenden Asylrichtlinien, das sind die Qualifikationsrichtlinie, die Verfahrensrichtlinie, und die Richtlinie über die Aufnahmebedingungen für Asylbewerber, stellen die zentralen Elemente der Asylrechtsharmonisierung in der Europäischen Union dar. Sie umfassen alle wesentlichen Aspekte im Asylbereich: die materiellrechtlichen Voraussetzungen der Schutzgewährung, die daran anknüpfenden Statusrechte, die Ausgestaltung des Asylverfahrens und die Lebensbedingungen der Asylbewerber.

Neben der erforderlichen Umsetzung der Richtlinien der Europäischen Gemeinschaft besteht weiterer Änderungsbedarf im Ausländer- und Asylrecht. Dieser erfasst zum Beispiel die sanktionsrechtlichen Bestimmungen im Freizügigkeitsgesetz/EU, Sanktionsregelungen bei unerlaubt selbständiger Erwerbstätigkeit von Ausländern sowie die Verpflichtung zu einer Aufenthaltsanzeige für Staatsangehörige der Schweiz.

Zudem werden die Änderungen vorgenommen, die aufgrund der Föderalismusreform in Bezug auf die Behördeneinrichtungen sowie des Verwaltungsverfahrens der Länder notwendig sind.

Die sicherheitspolitischen Erkenntnisse, die aus den am 31. Juli 2006 in Nordrhein-Westfalen versuchten Kofferbombenattentaten gewonnen werden konnten, haben gezeigt, dass es eine Reihe von Verbesserungsmöglichkeiten bei den

ausländerrechtlichen Instrumentarien gibt. Diese sind während der Innenministerkonferenz (IMK) im November 2006 auf Vorschlag des Bundesministers des Innern einvernehmlich von den Innenministern und -senatoren gebilligt worden. Soweit Gesetzgebungsbedarf im Bereich des Ausländerrechts gesehen wurde, ist er in diesem Gesetzentwurf berücksichtigt worden.

Im Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD vom 11. November 2005 ist eine Evaluierung des Zuwanderungsgesetzes vereinbart worden. Dabei sollte untersucht werden, ob die mit dem Zuwanderungsgesetz verfolgten Ziele erreicht worden sind und ob ggf. Verbesserungsbedarf besteht. Die Evaluierung, bei der Stellungnahmen von allen Innenministerien und Senatsverwaltungen für Inneres der Länder, den mit der Anwendung des Zuwanderungsgesetzes befassten Bundesressorts, der Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration, dem Beauftragten der Bundesregierung für Aussiedlerfragen und nationale Minderheiten sowie von den Kirchen und anderen Nichtregierungsorganisationen eingeholt wurden, verbunden mit Expertenanhörung und einer Analyse der Rechtsprechung zum Zuwanderungsgesetz, hat gezeigt, dass sich das Zuwanderungsgesetz grundsätzlich bewährt hat. Soweit gesetzgeberischer Handlungsbedarf zu Tage getreten ist, wurde dieser als Empfehlungen im Evaluierungsbericht ausgewiesen. Die Empfehlungen sind in den Gesetzentwurf eingeflossen.

Zudem wird aufgrund der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts § 33 des Aufenthaltsgesetzes (AufenthG) geändert. Seit der Reform des Staatsangehörigkeitsrechts vom 15. Juli 1999 sind punktuelle Änderungen erforderlich geworden, denen durch eine Änderung des Staatsangehörigkeitsgesetzes Rechnung getragen werden soll.

B. Lösung

Die erforderliche Umsetzung der Richtlinien betrifft vorrangig das Aufenthaltsgesetz, die Aufenthaltsverordnung, das Freizügigkeitsgesetz/EU sowie das Asylverfahrensgesetz und beschränkt sich in weiten Teilen auf geringfügige Änderungen der bestehenden Rechtsvorschriften.

Zur Umsetzung der Daueraufenthalt-Richtlinie, der Opferschutz- und der Forscherrichtlinie sowie der Freizügigkeitsrichtlinie sind gegenüber dem früheren Recht modifizierte Aufenthaltsrechte vorzusehen; zudem erfordert die Forscherrichtlinie eine detailreichere Regelung des vorgesehenen dreistufigen Zulassungsverfahrens. Bei der Umsetzung der Richtlinie über den Familiennachzug wird von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, durch die Festlegung eines Mindestalters zum Ehegattennachzug junge Ausländer vor Zwangsverheiratung zu schützen. Zudem wird ein Ausschlussgrund für den Familienachzug bei Scheinehen ausdrücklich gesetzlich geregelt, um dem Missbrauch eines Aufenthaltsrechts, insbesondere zu illegalen Zwecken wie der Zwangsprostitution, entgegenzuwirken. Im Asylrecht werden insbesondere die Anerkennungsvoraussetzungen für die Flüchtlingseigenschaft vollständig gesetzlich geregelt und Anpassungen der sicheren Drittstaaten- und Herkunftsstaatenregelung vorgenommen.

Der von der Richtlinienumsetzung unabhängige Änderungsbedarf bezieht sich unter anderem auf das Aufenthaltsgesetz und die Aufenthaltsverordnung. So soll eine Verpflichtung zu einer Aufenthaltsanzeige für Staatsangehörige der Schweiz vorgesehen werden. Im Freizügigkeitsgesetz/EU werden sanktionsrechtlich relevante Bestimmungen ergänzt. Die Sanktionsmöglichkeiten bei unerlaubt selbständiger Erwerbstätigkeit werden im Gesetz zur Bekämpfung der Schwarzarbeit erweitert und die erforderlichen Rechtsänderungen im Staatsangehörigkeitsgesetz vorgenommen.

Aus der Evaluierung des Zuwanderungsgesetzes resultierende Änderungen sind insbesondere die Neuregelungen hinsichtlich der Durchführung der Integrationskurse. Die gesetzlichen Optimierungsmaßnahmen, die auf sicherheitspolitischen Erkenntnissen beruhen, betreffen vor allem wesentliche Änderungen im Visumverfahren, insbesondere können künftig bei allen visumpflichtigen Staatsangehörigen Lichtbilder und Fingerabdrücke erhoben werden. Darüber hinaus wird das Konsultationsverfahren gemäß § 73 AufenthG auf alle bekannten Referenzpersonen erstreckt. Schließlich ist die Geltungsdauer der Aufenthaltserlaubnis zum Zwecke des Studiums und studienvorbereitender Maßnahmen flexibler gestaltet worden.

In Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 des Rates vom 13. Dezember 2004 über Normen und Sicherheitsmerkmale und biometrische Daten in von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen und Reisedokumenten (ABl. EG vom 29. Dezember 2004 Nr. L 385 S. 1) werden neue Muster der Reiseausweise für Ausländer, für Flüchtlinge und für Staatenlose mit Biometriechip eingeführt. Im Hinblick auf die politisch durch die Mitgliedstaaten konsentierte Verordnung zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 des Rates vom 13. Juni 2002 zur einheitlichen Gestaltung des Aufenthaltstitels für Drittstaatsangehörige (ABl. EG Nr. L 157 S. 1) wird eine bereichsspezifische Rechtsgrundlage für die Mitwirkung bei der Erhebung von Lichtbildern und Fingerabdrücken geschaffen.

Die Änderungen beziehen sich auch auf die Übermittlung ausländerrechtlich relevanter Daten an die Meldebehörden; mit den §§ 90a, 90b AufenthG wird ein gegenseitiger Datenaustausch sichergestellt.

Die Änderungen zum Staatsangehörigkeitsrecht umfassen die Aufhebung gegenstandslos gewordener Regelungen sowie den weiteren punktuellen Änderungsbedarf (neuer Erwerbsgrund durch langjährige Behandlung als deutscher Staatsangehöriger, Ausgestaltung der Feststellung der deutschen Staatsangehörigkeit als Verwaltungsakt mit rechtsgestaltender Wirkung und Schaffung bereichspezifischer datenschutzrechtlicher Regelungen).

Zudem sieht der Gesetzentwurf die Speicherung des Lichtbildes des Ausländers auch im allgemeinen Datenbestand des Ausländerzentralregisters (AZR) zu Zwecken der Identitätssicherung und -feststellung vor. Mit weiteren Änderungen des Ausländerzentralregistergesetzes sollen Möglichkeiten zur Optimierung der Erkenntnisgewinnung aus dem Register genutzt werden. Sie betreffen eine Identifizierung mit Hilfe elektronischer Gesichtsbilderkennung, die Recherche mittels Angaben zum Ausweispapier sowie eine Vereinfachung des Zugriffs von Polizei und Justiz auf den Datenbestand sowie den Onlinezugriff für oberste Bundes- und Landesbehörden, die ausländerrechtliche Entscheidungen treffen.

Bundestagsdrucksachen zur Beratung des Gesetzes

Links führen zur DIP-Datenbank des Deutschen Bundestages.

Durch das Gesetz geänderte Rechtsnormen (soweit auf rechtliches.de verzeichnet):

• Aufenthaltsgesetz
• Freizügigkeitsgesetz/EU
• Asylgesetz
• Ausländerzentralregistergesetz
• Staatsangehörigkeitsgesetz
• Bundesverfassungsschutzgesetz
• Asylbewerberleistungsgesetz
• Aufstiegsfortbildungsförderungsgesetz
• Bundeszentralregistergesetz
• Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetz
• Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz
• Sozialgesetzbuch 2. Buch
• Sozialgesetzbuch 3. Buch - Arbeitsförderung -
• Sozialgesetzbuch 5. Buch - Gesetzliche Krankenversicherung -
• Zweite Bundesmeldedatenübermittlungsverordnung
• AZRG-Durchführungsverordnung
• Aufenthaltsverordnung

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